中國互聯網絡信息中心第49次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2021年12月，我國網民規模已經超過10億，網絡普及率已達73.0%。互聯網作為一種新型的信息傳播手段，深刻改變了人們的生活方式和工作方式。隨著新興信息技術尤其是大數據和人工智能的快速發展，政府管理模式、運行機制以及治理方式都需回應時代發展的新需求。在傳統政府治理機制日益數字化的背景下，亟須提升政府的數字法治素養。

一、法治政府的數字素養培育

黨的十九大對建設科技強國、網絡強國、數字中國以及智慧社會進行了戰略部署。“十四五”規劃建議再次強調要加強數字政府、數字社會建設，提升公共服務、社會治理等領域數字化、智能化水平。2021年11月，十三屆全國人大四次會議表決通過的“十四五”規劃綱要和同年12月國務院印發的《“十四五”數字經濟發展規劃》，對加快構建數字經濟、數字社會、數字政府等發展目標也提出了更高的要求。

順應信息網絡發展趨勢，將大數據、云計算、物聯網、人工智能等數字技術廣泛運用于政府依法行政過程，實現政府治理信息化與法治化深度融合，對于優化政府治理流程和方式、提升政府依法行政能力和水平、推進國家治理體系和治理能力現代化、加快社會主義現代化強國建設具有重要意義。

當前，政府的數字化轉型已從地方先行先試轉向全國整體鋪開。我國全面推進數字政府建設取得諸多成就：一是國家數據共享平臺、“金字”工程、政府網站群、移動客戶端、一體化政務服務平臺等一批具有代表性的重大政務信息系統基本建成；二是數字政府建設初步融入“放管服”改革，通過數據驅動進行流程再造，形成“整體政府”服務思路，涌現出“最多跑一次”“一網通辦”“不見面審批”等一批地方改革創新，破除信息孤島，信息壁壘；三是出臺系列配套政策規章，建立多項相關議事協調工作機制，形成數字法治政府整體發展格局。（鮑靜：“全面建設數字法治政府面臨的挑戰及應對”，《中國行政管理》2021年第11期）在2020年聯合國電子政務發展指數排名中，我國排名取得歷史新高，作為衡量國家電子政務發展水平核心指標的在線服務指數大幅提升至全球第9位，達到全球“非常高”水平。（徐向梅：“‘一網通辦’推進數字政府建設”，《經濟日報》2022年8月19日）

基于數字政府建設成效顯著，國務院2022年6月23日發布的《關于加強數字政府建設的指導意見》，對數字政府建設工作提出了更新更高的要求，即各級政府要將數字技術廣泛運用到政府管理服務中，打造數字化、智能化政府運作新形態，發揮數字政府建設在數字經濟、數字社會、數字生態中的主導作用，為國家治理體系與治理能力現代化建設提供強有力支撐。

數字政府和法治政府的推進工作客觀上疊加并進，實際上成為不同層面、不同理念下政府轉型的不同路徑，共同服務于國家治理體系和治理能力現代化這一目標。為了全面開創我國數字政府建設新局面，我國法治政府建設進程中需要重視法治政府數字素養的全面提高，其中不僅包括充分利用數字技術以提高自身依法行政水平和推動區域經濟社會發展，還包括妥善治理數字社會以防止數據被無序濫用的風險。

就領導干部而言，法治政府數字素養的提升，一方面需要各級領導干部從理念上深入認識把握數字化發展內涵、實質及風險，增強自身數字治理能力，不斷提高干部隊伍數字思維、數字技能及數字素養，從數字化發展角度考慮籌劃各項工作；另一方面需要領導干部主動推動法治政府建設，建立協同高效的政府數字化履職能力體系并增強對數字技術帶來的風險防控預警能力。（陳巍、李鐸：“著力提升法治政府的數字素養”，《光明日報》2021年12月25日）

就行政手段而言，法治政府數字素養的提升，需要各級政府積極運用數字技術提升依法行政水平，利用互聯網、大數據、物聯網和人工智能技術，提高政府履行市場監管、社會治理、生態保護和公共服務職能效率，超越部門、單位和社區之間的壁壘，打通數據“孤島”，完成政府信息資源互聯互通，以“放管服”為重點，推行“互聯網+政務服務”和“互聯網+監管”，努力將政府治理信息化和法治化深度結合起來，對政府各類辦事流程進行優化革新，創新執法方式，豐富執法手段，提升執法效率，全面實現法治政府數字化，為公眾提供高質量、低成本、高效率的服務。（陳巍、李鐸：“著力提升法治政府的數字素養”，《光明日報》2021年12月25日；余凌云：“數字政府的法治建構”，《中國社會科學院大學學報》2022年第1期）

二、數字政府轉型中的數字法治素養培育

數字政府不是數字技術賦能政府的過程，而是政府部門運用數字技術更好依法行政的過程，是用信息技術提升政府效能的過程，是實現國家治理體系和治理能力現代化的過程。（劉藝、張寧：“數字政府是實現法治政府的有效路徑”，《檢察日報》2021年5月18日）

2021年8月，中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》明確提出“健全法治政府建設科技保障體系，全面建設數字法治政府”的要求。由“數字政府”向“數字法治政府”的提法轉變表明，我國的數字政府建設不只是單純的“監管的數字技術”或者“數字技術的監管”，而應當是一種適應數字時代要求的，對政府理念、機構、職能、流程再造的法治化進程。

在數字政府建設的法治化進程中，必須堅持技術維度與法治維度并重。（韓春暉：“優化營商環境與數字政府建設”，《上海交通大學學報（哲學社會科學版）》2021年第6期）數字技術發展為推進國家治理現代化提供了重要支撐，也帶來了諸多問題和挑戰，必須進一步增強對數字文明的法治供給，加強數字權利的保障。

數字政府雖是法治政府實現的一種有效機制，但是政府利用數字技術行使權力和履行職責時也同樣要進行嚴格的行政執法，數字經濟的各項權力都應在法治的軌道上運行。（劉藝、張寧：“數字政府是實現法治政府的有效路徑”，《檢察日報》2021年5月18日）例如，今年發生的鄭州“賦紅碼”事件，共有1317名村鎮銀行儲戶被賦紅碼，其中446人系入鄭掃場所碼被賦紅碼，871人系未在鄭但通過掃他人發送的鄭州場所碼被賦紅碼。這一事件不僅說明當下領導干部法治思維和法治素養仍然有待進一步提高和增強，更反映了在數字化背景下一些公務人員數字法治理念缺乏。相關人員嚴重違反傳染病防治法，借助數字技術濫用權力，大大削弱了防疫措施的公信力，甚至造成人們對數字政府轉型的疑慮。因此，在數字法治政府建設中確保法治化、規范化，確保公權力的行使效能在數字化技術支持下日益強化的同時，仍然能夠得到全面覆蓋、精準實效的監督。這就要求相關領導干部必須具備較強的法治思維能力，強化尊法、學法、守法、用法意識，強化履職盡責的科學性、預見性、主動性，善于運用法治方式、在法治化大環境下開展工作，以加快推進全面建設數字法治政府。

三、轉型政府提升數字法治素養的重點領域

和傳統社會相比，數字時代公權力的不當行使甚至違法行為的社會后果更具有擴散性和蔓延性，全面建設數字法治政府要高度重視以下幾個領域。

（一）數字鴻溝問題

數字鴻溝，即由于資源、教育或技術的缺乏缺導致群體之間獲取信息和通信新技術方面的不平等。伴隨信息技術的不平衡發展，我國數字鴻溝也在逐漸加劇。當前我國數字政府建設需要重視的“數字鴻溝”主要體現在城鄉數字發展不平衡、老年人數字接入有障礙、未成年人數字能力發展不平等等三個方面。

在城鄉差異方面，第49次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》表明，截至2021年12月，我國非網民人數達到3.82億，其中農村地區非網民所占比例達到54.9%，明顯高于全國農村人口比例。2021年3月發布的《鄉村振興戰略背景下中國鄉村數字素養調查分析報告》顯示，我國農村居民數字素養顯著低于其他職業群體，農村居民數字素養比城市居民低37.5%。城鄉發展的不平衡導致數字鴻溝，數字鴻溝又正在加劇這種不平衡。

在老年人問題方面，第49次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》表明，截至2021年12月，我國60歲及以上非網民群體占非網民總體的比例為40.8%，較全國60歲及以上人口比例高出21.4個百分點。根據2021年第七次全國人口普查數據統計，我國現有2.64億的60歲及以上老年人，其中，近1.4億老年人仍在使用功能機或者使用智能手機但不會上網，在網絡上呈現“沉默”狀態，特別是在新冠肺炎疫情之初，不少老年人因為不會使用或沒有智能手機而無法出示“健康碼”導致出行不便。

未成年人的數字鴻溝包括接入性差異和使用性差異兩個方面。《2020年全國未成年人互聯網使用情況研究報告》顯示，2020年我國未成年人互聯網普及率為94.9％，城鎮未成年人互聯網普及率達到95.0%，農村未成年人互聯網普及率也達到94.7%。目前我國在接入性差異方面已經較好地彌合了所謂的數字鴻溝，未成年人的互聯網普及率長期以來均在不斷提升，并已接近飽和，城鄉差異也大幅緩解。未來需要進一步彌合使用性差異方面存在的數字鴻溝（即第二層次數字鴻溝問題），關注未成年人使用何種工具（如手機、平板、電腦等），接入哪種類型網絡（如5G、4G、3G等，或是WiFi、光纖等），并更加關注城鄉未成年人互聯網利用內容的差異以及網絡利用對其生涯規劃和發展產生的差異。

2021年中央網信辦發布的《提升全民數字素養與技能行動綱要》將穩步提升特殊群體數字技能、加快彌合數字鴻溝作為發展目標。保障全民信息技術基礎設施供給、提升全民數字素養與技能、公平配置信息資源、消除數字鴻溝，可以破除信息資源不對稱現象，使民眾分享互聯網紅利，釋放發展潛力，利用后發優勢實現跨越式發展，這對于建設網絡強國、數字中國，實現數字時代人的全面發展，幫助特殊群體共享數字化發展成果，構建全齡友好包容的數字社會具有重要意義。

在數字政府的建設中彌合數字鴻溝，應重點注意以下幾個問題。其一，發揮政府調控作用，完善數字技術硬件設施，推進農村地區及弱勢群體周邊的新型基礎設施建設，努力為所有個人提供均等的信息傳播機會。其二，在發展數字政務時，既要加快數字政務服務資源下沉的步伐，簡化網上政務辦事流程，優化網上政務辦事系統，提高數字化服務水平；又要充分考慮特殊群體數字分層特性，保留部分線下人工服務渠道，讓所有個體享受適當的公共服務，共享公共空間。其三，引導加強對于農村居民和弱勢群體的數字素養教育，增強數字技術使用意愿和能力，培育信息意識，提升媒介素養，改善信息化教學環境，提升全民數字化適應力、勝任力、創造力。

（二）個人隱私問題

數字技術在社會中的應用已經全方位展開，但與此同時，公民的權利意識不斷增強，對于個人信息和隱私權的自我保護意識以及對政府的隱私保護期待，將會前所未有地增長。

大數據時代下，借助傳感器、移動設備、定位系統、爬蟲技術、運算能力等能對高關聯、海量、完整的數據進行全面記錄、搜取與加工處理，有可能構成公民個人數字畫像而侵害其隱私權。政府數據化轉型進程中，既往法律保護方法不足以完全確保數據安全和隱私保護。（余凌云：“數字政府的法治建構”，《中國社會科學院大學學報》2022年第1期）個人數據權利保護制度供給不足，是目前阻礙我國政府構建數字化和法治化協同推進的重要原因之一。當前，從中央層面到地方省、市層面各級的數據立法在促進政府數字化建設方面都取得了較大進展，但有關數據安全保障技術和隱私計算技術的研究仍存欠缺，數字法治要素的融入程度明顯不足，個人信息權利保障力度距離數字法治政府建設需求尚有距離。既有的法律規范大都只立足政府數據或公共數據的開放共享，片面強調政府建設的數字化，強調利用數字技術賦能政府治理，而較少顧及在數字化建設過程中全面融入法治的要素，缺乏對數字技術運用的規范化與個人信息權利救濟方法的關注。（李桂林、李露雅：“‘良法善治’維度下數字法治政府建設的‘雙化協同’”，《南昌大學學報（人文社會科學版）》2022年第2期）

當前我國數字政府建設已經取得一定進展，基于公民權利保障與網絡安全監管的雙重訴求，個人信息保護問題也成為數字政府建設的重要發展目標。黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出，要推進數字政府建設，加強數據有序共享，依法保護個人信息。社會主義法治以保護人民利益免受侵害為宗旨，以保障權力得到正確使用為目標。目前，政府治理中使用個人信息的方式主要有三種：一是使用不特定多數人的大量個人信息進行數據建模以服務于國家立法、政策制定；二是利用特定個人的大量個人信息進行“數據畫像”，以實施針對個人的具體行政行為；三是使用特定生物識別信息甄別特定對象身份。不同使用方式產生的個人信息安全風險存在差異，所以在使用方式上的限制應該有所區別。可以遵循類型化邏輯來限制政府利用個人信息，并根據政府利用個人信息的不同路徑來劃定權力行使邊界，對個人識別程度越高的數據，政府越應該慎用，對其的相應限制也越多。應用個人信息識別技術和其他數字技術推動政府數字化水平發展的同時，需要結合信息的風險評估，對風險可接受程度內的個人信息進行有針對性的識別，并對其數據信息進行合法、合理的使用。

（三）公共政策中數字人權觀念的提倡

保護人權不僅是政府治理的宗旨，更是政府治理的途徑，它與我國政府治理與法治建設中“為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民”的基本原則相一致。在數字空間急速擴張的背景下，數字空間存在市場失靈、大數據歧視、侵犯人權乃至背叛國家利益等問題。現實狀況表明，單純依賴市場來保障人權是行不通的，借助政府數字治理來維持良好數字空間秩序不僅是數字人權得以保障的必要措施，更是數字市場得以持續發展的必要規制。（蘇明、陳·巴特爾：“數字人權的挑戰與治理”，《電子政務》2022年第3期）

現代性法律體系能有效發揮作用，主要并不取決于法律規則所形成的外部威懾力，而是法治文化已滲透到社會生活深處并轉化為人們有意識的價值選擇與行為習慣，從而使法治秩序具有深層動力與堅實基礎。當前，有必要在公共政策中極力倡導“無數字，不人權”的理念和“數字人權”價值。這就要“在價值上申言數字科技必須以人為本，必須把人的權利及尊嚴作為其最高目的，并以人權作為其根本的劃界尺度和評價標準”，同時“要在制度上強調科技企業尊重和保障人權的責任，以及政府尊重、保障和實現數字人權的義務”，這既包括對公民（用戶）數字化生活中隱私權、數據權、表達權、人格尊嚴權等權利和自由的尊重與保護，也包括對弱勢群體所面臨“數字鴻溝”的填補，進而“真正實現其上網權或數字化生活權”。（張文顯：“新時代的人權法理”，《人權》2019年第3期）

在數字政府建設中，制定和設計行政行為的法律規范和工作機制應當注意保障其技術性正當程序、技術與規范雙重意義的標準化以及不得低于傳統保護標準的價值取向。不低于傳統執法保護標準，是有關法規構建正當性的衡量尺度。為適用數字技術的應用而調適有關規范，在保護相對人權利上不僅不能低于傳統人工執法的水準，反而應該更加促進相對人權利的實現，擴大相對人的自由。（余凌云：“數字政府的法治建構”，《中國社會科學院大學學報》2022年第1期）

當下，法治政府要實現數字化轉型，其根本目標在于全面提升國家現代化治理能力和水平，將中國特色社會主義的政治制度優勢轉化為治理效能優勢。（陳巍、李鐸：“著力提升法治政府的數字素養”，《光明日報》2021年12月25日）而政府數字化轉型又不能僅僅依賴技術賦能，而是要更加強調法治化建設的重要作用，健全數字領域行政權力行使的法律規范體系、厘清數字政府權力邊界與服務職責、統一數字政務服務流程標準、推動政務服務數據標準化制度建設、強化公民數字權力維護制度供給，從而使政府的數字化轉型真正體現“人民至上”的理念。因此，數字政府應當具備高度的數字法治素養。全面建設數字法治政府，才能真正實現數字政府法治化和法治政府數字化的有機統一，從而推動政府數字化轉型和法治化建設，以期在2025年和2035年兩個關鍵節點時有序實現國家治理體系和治理能力現代化的總目標。（張樹軍：“數字法治政府邁向未來”，《中國紀檢監察報》2021年8月17日）

（作者林維，中國社會科學院大學副校長、教授）

（來源：中國黨政干部論壇）